El gobierno como botín

Andrew Jackson fue el séptimo presidente de Estados Unidos y fue reconocido por convertir el empleo público en un botín, es decir, por repartir a dedo los cargos oficiales entre copartidarios, amigos y personas que le hubiesen ayudado a conseguir votos.

Al ganar las elecciones, Jackson y sus copartidarios declararon una victoria del hombre de a pie sobre el hombre de élite. El triunfo del granjero y el mecánico sobre los ricos nacidos en el privilegio.

La administración pública estadounidense apenas se encontraba en construcción y no fue mal visto que los políticos repartieran cargos públicos a personas sin preparación o experiencia. En el momento del triunfo electoral, un senador cercano a Jackson declaró: “To the victor the spoils”. Es decir, el ganador se lleva todo ―y por todo se referían a la nómina de cargos públicos―. La bancada ganadora debía tener la potestad de asignar todos los cargos a sus leales. Desde la perspectiva de Jackson los cargos públicos eran para el hombre común, el hombre de la calle, que debería estar representado en la política.

se necesita un mecanismo que es urgente para Colombia y que he recomendado insistentemente: el diseño y puesta en marcha de un sistema de alta dirección pública o un programa de gerentes públicos.

Pero los resultados del llamado spoils system de Jackson fueron desastrosos por la mala calidad de la administración pública y la gran insatisfacción ciudadana. Fue un gobierno caótico y politizado, incapaz de ejecutar y responder a las necesidades de la población.

Por eso a finales del siglo XIX, muchos analistas insistieron en la importancia de cambiar esa administración de funcionarios nombrados por razón política, sin entrenamiento ni conocimiento para desempeñar bien sus cargos. Así, apareció la famosa dicotomía política-administración, la idea de que la política no debe tener injerencia en lo administrativo.

La solución al problema creado por el spoils system fue crear una burocracia profesional y especializada que escogiera los mejores para el servicio público. Se crearon escuelas de administración pública para formar futuros funcionarios y se adoptaron el mérito y la estabilidad en el cargo como formas de evitar la intromisión de politiqueros en el empleo público. Con ello se dio uno de los procesos más exitosos de reforma del servicio civil que hasta hoy se mantiene sólido, pese a los múltiples intentos por debilitarlo.

Representación y técnica en la alta dirección pública

Es interesante comparar el caso de Jackson con el del gobierno Petro. La llegada de un gobierno de izquierda ha significado un cambio evidente en la asignación de cargos públicos a copartidarios, activistas y personas de confianza. Es clave resaltar que muchos de ellos son personas que no hubieran llegado a los altos cargos del Estado de otra manera y que no tuvieron representación previa en otros gobiernos.

Por otro lado, es normal que el presidente haga altos nombramientos por confianza o política, pues esa es una de sus potestades, como argumentamos en este documento de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes. Pero no han sido pocos los casos de nombramientos para cargos importantes de personas sin preparación, experiencia o idoneidad. El presidente ha dado prioridad a la cercanía, la confianza o los arreglos con grupos políticos de base, activistas y partidistas.

La pregunta clave es por qué ha pasado esto y si no se prepararon las bancadas y movimientos de izquierda para crear cuadros técnicos o acercar técnicos y gerentes con capacidad y/o experiencia. Aunque este no es un problema exclusivo de la izquierda (porque las bancadas en Colombia no suelen ocuparse de este asunto), se necesita un mecanismo que es urgente para Colombia y que he recomendado insistentemente: el diseño y puesta en marcha de un sistema de alta dirección pública o un programa de gerentes públicos.

Los contratos por prestación de servicios y el clientelismo

La situación tampoco ha mejorado en los demás niveles del empleo público como viene acrecentándose desde gobiernos previos.

Pese a lo establecido en la Constitución de 1991 sobre el mérito como base de acceso al empleo público, durante los últimos años han florecido el patronazgo político y el clientelismo, especialmente a través de los contratos de prestación de servicios.

Además de la violencia y la extracción de rentas que crea, el clientelismo es uno de los precursores de la corrupción y uno de los principales factores que van en detrimento de la gestión pública efectiva y de la confianza ciudadana en el Estado

Estos contratos ofrecen una alternativa a las rigideces de las organizaciones burocráticas porque dan flexibilidad para armar equipos y facilitan la evaluación del desempeño. Sin embargo, se convirtieron en moneda de cambio para pagar lealtades, influir en negociaciones y facilitar arreglos con determinados actores políticos o económicos. Su uso indiscriminado debilita las instituciones, la continuidad de las políticas y deteriora el servicio público.

El plan vs. la acción

El gobierno Petro ha hablado en varios momentos de la necesidad de mejorar la representación y la participación en el empleo público. Pero su apuesta para enfrentar el clientelismo y el patronazgo político no es clara ni sólida. En las bases del Plan Nacional de Desarrollo apenas hay dos párrafos sobre empleo público que hablan de derechos de los servidores públicos, de armonización normativa y de incentivar el mérito.

Pero las prácticas se centran más en el enfoque de gobierno que en la estrategia del plan. Las declaraciones recientes del ministro de Salud, del ministro del Interior, y algunos de los articulados de las reformas en debate, parecen confirmar que se avanza en la dirección de poner más cargos y contratos en manos de los políticos. No es deseable mantener y menos normalizar un fenómeno tan dañino como la asignación política de cargos públicos.

Una tradición dolorosa con el empleo público

Cada vez que tuiteo sobre el tema vienen a “explicarme” que lo de Colombia es normal porque existe en otros países y que este, el que sea, no es el primer gobierno que lo hace. Pero esto no es normal ni deseable. Además, hay países donde las decisiones públicas no se hacen sobre la base de “de quién eres familiar o amigo o en qué colegio o universidad estudiaste”.

En ese sentido, Colombia tiene una tradición dolorosa. Se intentó erradicar el clientelismo en 1957 y en 1991 precisamente porque la repartición de cargos ha significado sangre, violencia y desplazamiento. Las películas “Cóndores no entierran todos los días” y “La sargento matacho”, documentan muy bien el alto costo social para nuestro país de este problema.

Además de la violencia y la extracción de rentas que crea, el clientelismo es uno de los precursores de la corrupción y uno de los principales factores que van en detrimento de la gestión pública efectiva y de la confianza ciudadana en el Estado. No se puede normalizar ni legitimar.

El legado del modelo de Jackson fue puesto en duda, pero sus efectos duraron décadas. Tanto que apenas en 1883, después del asesinato del presidente James Garfield por parte de alguien que no fue nombrado en un cargo público prometido, fue expedido el Penddleton Act que sentó las bases del servicio civil en Estados Unidos y se convirtió en modelo para otras naciones que lo siguieron.

Colombia aún tiene esa tarea pendiente y hemos dado diferentes ideas para adoptar un modelo que reconozca la necesidad de flexibilizar el empleo público, mejore su calidad y facilite la representación de diferentes esferas de la sociedad, pero que garantice también la idoneidad de quienes llegan al empleo público. No se está haciendo bien hasta ahora, ¿cuál va a ser el legado de este gobierno?

Clientelismo en Colombia: un problema que se mantiene y empeora